2004年，在(zai)必須(xu)對舊有制度(du)壁壘不(bu)斷挑戰(zhan)的背景下，“三農(nong)(nong)”領域(yu)新秩序的建(jian)立仍將極為(wei)艱(jian)難(nan)，距離(li)農(nong)(nong)民地位根本性的改變仍然(ran)十分遙遠

    對于剛滿18歲的(de)山東(dong)籍(ji)農村女孩張紅(hong)霞而言，新年意(yi)味著(zhu)一張回(hui)鄉(xiang)車(che)票與5000元積(ji)蓄(xu)。老家的(de)父母(mu)并不年輕，春(chun)種秋收(shou)、起早貪黑(hei)，其所得(de)卻只能維持基(ji)本(ben)需要。在北(bei)京，張紅(hong)霞是(shi)(shi)一個(ge)任勞任怨的(de)小保姆，過(guo)著(zhu)和同齡城市女孩奢侈的(de)消費與夢想絕(jue)緣的(de)生活。熬了一整年，她(ta)終(zhong)于可以帶上積(ji)攢(zan)的(de)“工資”踏上歸途，跟父母(mu)團聚(ju)。這些錢將是(shi)(shi)他們一家值(zhi)得(de)慶賀的(de)一大筆額外財富。

    過去的(de)一(yi)年里(li)，不計其數的(de)普通農(nong)民(min)(min)家庭依然像張紅霞一(yi)家這樣勤(qin)勉而(er)(er)貧(pin)窮。為使生(sheng)活(huo)有(you)(you)所改善，將近一(yi)億農(nong)民(min)(min)背井離鄉外出謀(mou)生(sheng)。即便如(ru)此，農(nong)民(min)(min)收(shou)入增(zeng)長(chang)緩慢的(de)事實還是沒有(you)(you)改變。從現(xian)象上看，和(he)已經過去的(de)幾(ji)年一(yi)樣，農(nong)村的(de)貧(pin)弱仍然是今(jin)后(hou)“三(san)農(nong)”領域(yu)最主要(yao)和(he)最緊迫的(de)矛盾。尋求改善農(nong)民(min)(min)生(sheng)存狀(zhuang)況的(de)有(you)(you)效(xiao)之道乃(nai)是中央政(zheng)府今(jin)后(hou)長(chang)期(qi)而(er)(er)艱巨的(de)任務。

作為一個農(nong)業大國，近幾年(nian)(nian)(nian)(nian)，農(nong)民(min)(min)(min)(min)從農(nong)業當(dang)中獲得(de)的(de)收(shou)(shou)入(ru)連年(nian)(nian)(nian)(nian)下降。去年(nian)(nian)(nian)(nian)下半年(nian)(nian)(nian)(nian)以來，糧價止跌返漲(zhang)，但這(zhe)對于只(zhi)擁有小塊土地(di)的(de)每一戶(hu)農(nong)民(min)(min)(min)(min)而言，其實也(ye)不(bu)過杯水車薪。1997年(nian)(nian)(nian)(nian)以后，農(nong)民(min)(min)(min)(min)收(shou)(shou)入(ru)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)一直低于城市居(ju)民(min)(min)(min)(min)收(shou)(shou)入(ru)的(de)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)。從1997年(nian)(nian)(nian)(nian)到2002年(nian)(nian)(nian)(nian)的(de)六年(nian)(nian)(nian)(nian)間，農(nong)民(min)(min)(min)(min)收(shou)(shou)入(ru)的(de)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)速度低于5％，城市居(ju)民(min)(min)(min)(min)的(de)收(shou)(shou)入(ru)增(zeng)(zeng)長(chang)(chang)為8.6％。

    收(shou)入(ru)差距的(de)(de)絕(jue)對(dui)數更是驚人(ren)(ren)。到(dao)2002年底，城(cheng)市居(ju)民(min)(min)的(de)(de)人(ren)(ren)均(jun)收(shou)入(ru)是農(nong)(nong)民(min)(min)的(de)(de)3.11倍。根據(ju)國家(jia)統計(ji)局農(nong)(nong)調隊的(de)(de)調查數據(ju)，2001年全(quan)國農(nong)(nong)村(cun)居(ju)民(min)(min)人(ren)(ren)均(jun)年純收(shou)入(ru)僅為2366元，而同期上海、北京等(deng)大城(cheng)市人(ren)(ren)均(jun)年工資已超過1萬元。在這些數字(zi)的(de)(de)背(bei)后，農(nong)(nong)業成為效益(yi)低下(xia)的(de)(de)脆弱產業，農(nong)(nong)村(cun)成為貧困(kun)的(de)(de)代(dai)名詞，農(nong)(nong)民(min)(min)最終成為最大的(de)(de)弱勢群(qun)體，已經是不爭的(de)(de)事實。

    非但如此，在2003年，我們擁有(you)大量(liang)的(de)(de)機會以不同的(de)(de)方(fang)式從不同的(de)(de)視角感(gan)受(shou)到(dao)這(zhe)一(yi)事實(shi)所帶來的(de)(de)強烈沖(chong)擊。

    2003年三四月間，隨著(zhu)SARS疫(yi)(yi)情在北(bei)京等大(da)城(cheng)市形成爆發性流行。對瘟疫(yi)(yi)的恐慌(huang)很快(kuai)導致了農民工返鄉高(gao)潮，平(ping)時(shi)缺醫少藥的農村驟然成為最(zui)大(da)的“雷區”。雖然最(zui)終(zhong)并沒有(you)形成大(da)面積傳染，但也終(zhong)于以令人驚恐的方(fang)式暴露了農村疾病防疫(yi)(yi)體(ti)系的脆(cui)弱神經。

  ;  SARS余波未了，全國各大(da)水系(xi)的(de)汛期(qi)便隨著雨季(ji)提(ti)前到來(lai)(lai)。人(ren)多地(di)(di)少(shao)的(de)農村，多年(nian)以來(lai)(lai)不得不“與水爭(zheng)地(di)(di)”。然(ran)而，暴雨肆虐之中，防洪(hong)(hong)標準較低的(de)農村總是最先成為洪(hong)(hong)水的(de)犧(xi)牲(sheng)品。驚心(xin)動魄的(de)抗洪(hong)(hong)搶險之后(hou)，依然(ran)是赤(chi)地(di)(di)千里(li)。

    對于(yu)目前農(nong)民(min)普遍惡劣(lie)的(de)(de)生存(cun)狀況的(de)(de)可能(neng)前景(jing)，如(ru)(ru)(ru)果說(shuo)天災(zai)所展示的(de)(de)僅僅是偶(ou)然(ran)性的(de)(de)悲(bei)劇，那么接連不斷的(de)(de)人禍(huo)則是對愈演愈烈的(de)(de)社會(hui)矛盾一次次地發出警告(gao)。其(qi)中(zhong)不乏引起強烈社會(hui)反響的(de)(de)惡性事(shi)件。例(li)如(ru)(ru)(ru)，2003年7月，位于(yu)陜西省(sheng)安康市(shi)旬陽(yang)縣(xian)桐木鄉(xiang)的(de)(de)涌(yong)泉村(cun)，在當地政府退耕還林政策執行過(guo)程中(zhong)，五天之內連續發生了(le)三起農(nong)民(min)自(zi)殺事(shi)件，其(qi)中(zhong)兩人死亡；接近年底，又上(shang)演了(le)一幕幕大量農(nong)民(min)工追討(tao)工錢的(de)(de)慘烈故事(shi)，再如(ru)(ru)(ru)，在各(ge)地城市(shi)化的(de)(de)過(guo)程中(zhong)，失地農(nong)民(min)群體(ti)性突發事(shi)件時有發生。

    悲劇并非偶(ou)然。有數字表明(ming)，近幾年來(lai)，農民(min)上訪和(he)群體性突(tu)發事(shi)件(jian)十(shi)分(fen)頻(pin)繁(fan)。另據有關(guan)統計，中國農村(cun)人(ren)口自殺(sha)率是城市人(ren)口的三倍。更重要的是，如果(guo)不能及(ji)時消(xiao)除或者(zhe)緩解產生悲劇的制度根源，還(huan)將繼續面(mian)臨(lin)“三農”領域突(tu)出(chu)矛(mao)盾的大量爆(bao)發。

    應該看到，中央(yang)決策(ce)機(ji)構對局勢(shi)的(de)(de)(de)認識和判斷是清(qing)醒而準確的(de)(de)(de)。農(nong)(nong)(nong)村(cun)改革以(yi)來，發(fa)(fa)展農(nong)(nong)(nong)業、增加(jia)農(nong)(nong)(nong)民(min)收(shou)入、保護農(nong)(nong)(nong)民(min)利(li)益一直是農(nong)(nong)(nong)村(cun)工作的(de)(de)(de)重要(yao)內容。不過，以(yi)往“三農(nong)(nong)(nong)”問題的(de)(de)(de)解決總是需要(yao)在(zai)多(duo)重政(zheng)策(ce)目標(biao)之間尋求平衡，政(zheng)策(ce)目標(biao)往往優先(xian)于農(nong)(nong)(nong)民(min)利(li)益。而目前(qian)，有關政(zheng)策(ce)的(de)(de)(de)立足點正在(zai)發(fa)(fa)生(sheng)重要(yao)而微妙的(de)(de)(de)趨勢(shi)性變化，農(nong)(nong)(nong)民(min)的(de)(de)(de)利(li)益開(kai)始被置于空前(qian)重要(yao)的(de)(de)(de)位(wei)置。

    政府對農民(min)(min)上(shang)訪(fang)的態(tai)度正在(zai)發生變化(hua)。2003年9月(yue)14日，《人民(min)(min)日報》發表了一篇題為《正確看待農民(min)(min)上(shang)訪(fang)》的評論，文章指出，農民(min)(min)有(you)了不平和(he)(he)委(wei)屈，通過上(shang)訪(fang)的渠(qu)道(dao)尋(xun)求解決，這是(shi)憲法和(he)(he)法律賦予公(gong)民(min)(min)的一項基(ji)本權利……“只(zhi)要我們(men)各級干(gan)部真正深入基(ji)層，以廣大(da)農民(min)(min)的利益為出發點(dian)，農民(min)(min)上(shang)訪(fang)會(hui)越來越少”。雖然這篇寥寥千字的評論僅僅刊(kan)登(deng)在(zai)第五版，但由于(yu)其透露出頗具(ju)改革意味的政策信(xin)號，仍然被國(guo)外媒體大(da)量轉載。

    另(ling)一(yi)(yi)個顯著的標(biao)志是(shi)，在2003年(nian)12月25日(ri)召開(kai)的中(zhong)(zhong)(zhong)央農村工作(zuo)會(hui)議(yi)提出，要把增加農民收(shou)(shou)入作(zuo)為(wei)農村工作(zuo)的中(zhong)(zhong)(zhong)心任務和基本目標(biao)，此外還(huan)指(zhi)出，增加農民收(shou)(shou)入，必須采(cai)取更加直接、更加明確、更加有力(li)的措施(shi)。此次(ci)會(hui)議(yi)反(fan)復(fu)討論并修(xiu)改后經中(zhong)(zhong)(zhong)央審定(ding)的文(wen)件(jian)(jian)(jian)，被作(zuo)為(wei)2004年(nian)中(zhong)(zhong)(zhong)央1號文(wen)件(jian)(jian)(jian)發(fa)出，文(wen)件(jian)(jian)(jian)直接定(ding)名為(wei)《中(zhong)(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)(zhong)央、國務院關于促進農民增加收(shou)(shou)入若干政策的意見》，以(yi)(yi)(yi)中(zhong)(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)(zhong)央、國務院的名義(yi)，用(yong)中(zhong)(zhong)(zhong)央文(wen)件(jian)(jian)(jian)的形式，專講農民增收(shou)(shou)，這是(shi)改革開(kai)放以(yi)(yi)(yi)來(lai)的第一(yi)(yi)次(ci)，也是(shi)建(jian)國以(yi)(yi)(yi)來(lai)的第一(yi)(yi)次(ci)。

    作為改(gai)革開放的(de)(de)重(zhong)要陣(zhen)地(di)，今后“三農”領域(yu)的(de)(de)若干(gan)重(zhong)大(da)改(gai)革顯然也(ye)將更多(duo)地(di)圍繞這一目標向(xiang)縱深推進。過去的(de)(de)一年當中，自上而下已不乏(fa)承前啟后的(de)(de)重(zhong)大(da)舉措。從中亦能(neng)窺見決策層(ceng)的(de)(de)決心。

    2003年(nian)初，國(guo)務院辦公廳(ting)頒發一(yi)號文，在(zai)消除城鄉差(cha)別、消除城市(shi)對農(nong)民(min)工的(de)(de)(de)歧(qi)視政策、給予其(qi)與城市(shi)公民(min)相平等的(de)(de)(de)待遇方面制(zhi)定了若干具體措施。此番以(yi)國(guo)務院辦公廳(ting)文件的(de)(de)(de)形式下(xia)發此文，是改革(ge)開放二十年(nian)以(yi)來關于(yu)農(nong)民(min)工問(wen)題(ti)所(suo)頒發的(de)(de)(de)最高規格的(de)(de)(de)文件。意(yi)味(wei)著決策層已經把(ba)農(nong)民(min)工問(wen)題(ti)提到政府工作一(yi)個前所(suo)未有的(de)(de)(de)新高度(du)。在(zai)很大程度(du)上為今后打破城鄉二元(yuan)結構的(de)(de)(de)格局掃清了部分(fen)障(zhang)礙。

    2003年(nian)3月1日，農(nong)村(cun)土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)法(fa)實(shi)施以來，各(ge)地(di)均已制定(ding)了(le)(le)農(nong)業承(cheng)包(bao)合同(tong)管(guan)理(li)條例(li)、農(nong)村(cun)土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)管(guan)理(li)條例(li)、土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)合同(tong)管(guan)理(li)辦法(fa)等配套法(fa)規。各(ge)級政(zheng)府及主(zhu)管(guan)部門依法(fa)繼續(xu)落實(shi)第二輪土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)工作。為(wei)維護(hu)被征(zheng)占(zhan)用承(cheng)包(bao)地(di)農(nong)民的合法(fa)權(quan)益(yi)，立案(an)查(cha)處了(le)(le)大量土(tu)(tu)地(di)違法(fa)案(an)件(jian)。全國農(nong)村(cun)土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)關系穩定(ding)，農(nong)民土(tu)(tu)地(di)承(cheng)包(bao)經(jing)營權(quan)得到了(le)(le)有效保(bao)護(hu)，促進了(le)(le)農(nong)業和農(nong)村(cun)經(jing)濟發展，維護(hu)了(le)(le)農(nong)村(cun)社會穩定(ding)。

   經(jing)歷(li)了(le)一波三折之后(hou)，農村稅(shui)費改革試點擴大(da)了(le)范(fan)圍，基(ji)本上在全國(guo)大(da)部(bu)分地(di)區推開。2003年，全國(guo)有14個省（區、市）通過取消(xiao)特產稅(shui)和降低(di)特產稅(shui)稅(shui)率(lv)，為農民(min)減輕(qing)負(fu)(fu)擔(dan)19.46億元人民(min)幣。一些發達地(di)區根(gen)據自(zi)身(shen)條(tiao)件(jian)，把減輕(qing)農民(min)負(fu)(fu)擔(dan)的重點逐漸轉到(dao)增加政府對(dui)農民(min)的扶持。

   此(ci)外，由財(cai)政部牽頭，結合農(nong)(nong)村稅費改革(ge)推行直補農(nong)(nong)民(min)的(de)(de)糧食(shi)(shi)(shi)(shi)改革(ge)總體方案(an)(an)基本確定，并已經在(zai)多個糧食(shi)(shi)(shi)(shi)主產省進行全面試(shi)點。長期以(yi)來，國(guo)(guo)家在(zai)市場(chang)(chang)價較(jiao)低(di)時以(yi)高于市場(chang)(chang)價的(de)(de)保護價向(xiang)農(nong)(nong)民(min)敞開收購(gou)(gou)糧食(shi)(shi)(shi)(shi)，保護價與市場(chang)(chang)價的(de)(de)差(cha)價作(zuo)為給予農(nong)(nong)民(min)的(de)(de)政策性補貼(tie)。過去，這個補貼(tie)由國(guo)(guo)有糧食(shi)(shi)(shi)(shi)企業在(zai)糧食(shi)(shi)(shi)(shi)收購(gou)(gou)過程中(zhong)間接(jie)(jie)給予農(nong)(nong)民(min)。新方案(an)(an)將(jiang)(jiang)補貼(tie)繞過糧食(shi)(shi)(shi)(shi)部門，直接(jie)(jie)從財(cai)政部門發放(fang)給農(nong)(nong)民(min)。根據方案(an)(an)，全國(guo)(guo)將(jiang)(jiang)拿(na)出100多億元糧食(shi)(shi)(shi)(shi)風險基金直接(jie)(jie)補貼(tie)農(nong)(nong)民(min)，約(yue)相當于每年農(nong)(nong)業稅收入(ru)的(de)(de)一(yi)半(ban)。不但農(nong)(nong)民(min)直接(jie)(jie)獲益，糧價也可隨行就市，如此(ci)我國(guo)(guo)糧食(shi)(shi)(shi)(shi)流(liu)通(tong)體制(zhi)改革(ge)向(xiang)市場(chang)(chang)化的(de)(de)目(mu)標大(da)大(da)邁進。

    2002年啟動的征(zheng)(zheng)地(di)制度改(gai)革(ge)也有(you)了新的進展。不久前，中(zhong)共中(zhong)央向全國(guo)人(ren)大(da)常委(wei)會提出的14條修憲(xian)建議(yi)中(zhong)，建議(yi)將(jiang)憲(xian)法中(zhong)“國(guo)家(jia)為(wei)了公共利益的需(xu)要，可以依(yi)照法律(lv)規(gui)定(ding)對土(tu)地(di)實(shi)行(xing)征(zheng)(zheng)用”改(gai)為(wei)“國(guo)家(jia)為(wei)了公共利益的需(xu)要，可以依(yi)照法律(lv)規(gui)定(ding)對土(tu)地(di)實(shi)行(xing)征(zheng)(zheng)收或者征(zheng)(zheng)用，并給與(yu)補(bu)償”。從措辭上看，至少說明，征(zheng)(zheng)地(di)補(bu)償方(fang)式的改(gai)進有(you)了新的契機。

    這些努力(li)顯然透露(lu)出相當(dang)積極的(de)信號，但并不意味著解決“三農(nong)”問題便可從此一蹴而就。上個世紀80年代(dai)初(chu)期，農(nong)村改革(ge)曾深得(de)風氣之先。然而，迄今(jin)(jin)為止的(de)改革(ge)顯然未能(neng)重現或超越(yue)當(dang)初(chu)農(nong)村經濟的(de)欣(xin)欣(xin)向榮的(de)大發展勢頭。“三農(nong)”領域的(de)現狀也正說明，以往的(de)改革(ge)并不足以解決今(jin)(jin)天的(de)問題。更(geng)何況，改革(ge)越(yue)是深入，就越(yue)觸及深層的(de)體制性障礙，依附于在新舊制度上不同的(de)利益訴求之間的(de)斗爭將更(geng)加(jia)激(ji)烈。

    在一(yi)些地區(qu)，農(nong)(nong)(nong)民的(de)各種負擔(dan)依然(ran)十(shi)分(fen)沉重(zhong)，農(nong)(nong)(nong)民與地方(fang)政(zheng)府(fu)之間的(de)關系相對緊張。直接補貼(tie)農(nong)(nong)(nong)民的(de)糧食流通體(ti)制改革則勢必觸(chu)及地方(fang)政(zheng)府(fu)的(de)利益(yi)，從而也不(bu)可能一(yi)帆(fan)風順。由(you)于人多地少(shao)矛盾突(tu)出(chu)，農(nong)(nong)(nong)業效益(yi)低下，城(cheng)鄉統籌發展，轉移農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)勞(lao)動(dong)力的(de)要求十(shi)分(fen)迫切，然(ran)而長期形(xing)成(cheng)的(de)城(cheng)鄉二(er)元化格局(ju)卻(que)不(bu)斷(duan)為(wei)改革設置盤根錯節(jie)的(de)障(zhang)礙。更緊迫的(de)是，雖然(ran)有關部門多次強調“要實行最(zui)嚴格的(de)耕地保護制度”，但各地違法(fa)批(pi)地用地、亂占濫用耕地現象突(tu)出(chu)，失地農(nong)(nong)(nong)民的(de)補償和安(an)置不(bu)落實，形(xing)成(cheng)當(dang)前農(nong)(nong)(nong)村(cun)(cun)土地承包(bao)法(fa)實施中的(de)突(tu)出(chu)問(wen)題。

    根據(ju)(ju)國(guo)土資源部的數據(ju)(ju)，僅去(qu)年上半年，全(quan)國(guo)發(fa)現各(ge)(ge)類(lei)土地違(wei)法(fa)行為就(jiu)超(chao)過(guo)10萬起，涉及土地面積39133.33公(gong)(gong)頃(qing)，其中(zhong)耕地面積達19400公(gong)(gong)頃(qing)。據(ju)(ju)統計，目前，全(quan)國(guo)各(ge)(ge)類(lei)開發(fa)園(yuan)區5524個(ge)，開發(fa)園(yuan)區過(guo)多過(guo)濫，土地閑(xian)置率過(guo)高，導致土地資源嚴重浪費(fei)，農(nong)(nong)民失(shi)(shi)地失(shi)(shi)業(ye)。有(you)些地方為了減(jian)少征(zheng)(zheng)地成本，降低征(zheng)(zheng)地補償標準，忽視失(shi)(shi)地農(nong)(nong)民的就(jiu)業(ye)和生活安置；有(you)些地方補償費(fei)的分配沒有(you)充(chong)分體(ti)現農(nong)(nong)民的受益主(zhu)體(ti)地位，以各(ge)(ge)種名目拖欠、挪用、截留土地補償費(fei)。由此，引(yin)發(fa)了不少矛盾和糾紛，成為影響(xiang)農(nong)(nong)村社會穩定的重要(yao)原(yuan)因。在很大程度上，由于(yu)地方政府紛紛把征(zheng)(zheng)地收入作為“第二財政”，征(zheng)(zheng)地制度改革的方案在徹(che)底改革和迂(yu)回推進的爭論中(zhong)遲遲不能出臺。

    或許正是因為改革接近攻堅階段，如果沒有強有力的政策支持或者新的思路，“三農”問題將成為整個中國通向現代化進程中的最大瓶頸。可以想像，2004年，在必須對舊有制度壁壘不斷挑戰的背景下，“三農”領域新秩序的建立極為艱難。距離農民地位根本性的改變仍然十分遙遠。

來源：《財經》雜(za)志(zhi) 作者：任波